Què és el primer què ve al nostre cap quan sentim “compra pública”? I quan sentim “compra pública responsable?” Un munt de paperassa, una terrible burocràcia, quelcom molt complicat pel qual no tenim energies per processar i que no trobem massa atractiu. Però quan aconseguim fer cor fort i despullar el concepte de tota la part burocràtica, quan comences a gratar sobre aquesta superfície, resulta que la compra pública és un aspecte clau per la transformació social.
Anem per parts. Entenem per compra pública l’acord entre un òrgan o una entitat del sector públic (poder adjudicador) i una persona física o jurídica (contractista), pel qual aquesta darrera s’obliga a realitzar una prestació, donar un servei o lliurar un bé a canvi d’un preu. I això, en el fons, no és tan diferent de quan nosaltres, individualment, ens dirigim a un comerç per comprar tomàquets. L’Administració també ha de comprar tomàquets, entre d’altres, però ho fa amb els diners públics, i és per aquesta raó que l’acció de consum de l’Administració queda regulada en un marc legal molt estricte, per tal d’assegurar un ús transparent i adequat dels recursos públics.
En els darrers anys, han aparegut múltiples nomenclatures per fer referència al fet que la compra i la contractació pública (com en altres dimensions de l’esfera del consum) implica quelcom més que la satisfacció d’una necessitat d’aprovisionament: contractació pública socialment responsable, compra verda, compra sostenible, compra pública i drets humans, etc. Independentment del nom que fem servir, en el fons de totes hi ha la necessitat d’incorporar criteris ambientals, socials i de bon govern en les accions de l’Administració com a consumidora de béns i serveis”, tal i com es recull en l’estudi realitzat per Setem i Opcions.
Entenem per Compra Pública Responsable és aquella que integra aspectes socials, ètics i ambientals en la contractació pública
Quan anem al comerç a comprar els tomàquets, conscients dels impactes que té la nostra acció individual, mostrem prioritat per uns tomàquets respecte a uns altres: si realment ens cal comprar aquell tomàquet, si el tomàquet és de temporada, si és de proximitat, si és ecològic, de comerç just, si hem portat una bosseta de tela, si estan envasats, si han respectat els drets laborals de les persones treballadores en el camp, etc. De la mateixa manera, quan l’Administració vol comprar o realitzar una contractació, incorpora unes consideracions i uns criteris, i també hauria d’incorporar un procediment per avaluar els impactes positius i negatius de les seves accions. Segons la guia de Cláusulas Sociales, herramientas al Servicio de la inserción socio-laboral de REAS Esukadi, la compra pública responsable es pot definir com “aquella en què s’integren els aspectes socials, ètics i ambientals en els processos i fases de la contractació pública. Això permet prendre en consideració, sense perjudici del preu i la qualitat de la prestació, les característiques tècniques socials, ètiques i ambientals del producte o del servei a l’hora de contractar béns o serveis”.
Què es pot fer i què no es pot fer en contractació pública?
Actualment hi ha un marc legal i normatiu més favorable, alhora que hi ha hagut desenvolupaments clau que afavoreixen l’expansió de la CPR (sobretot des del punt de vista legal). A nivell internacional, fa poc més de 5 anys es van aprovar els 17 Objectius de Desenvolupament Sostenible (l’Agenda 2030, promoguda per Nacions Unides i que esdevé el full de ruta internacional per assegurar un desenvolupament equilibrat amb els impactes sistèmics del mateix). L’objectiu 12 se centra en la producció i el consum responsable. I, en concret a la seva fita 12.7, es recull la necessitat de la promoció de pràctiques d’adquisició pública que siguin sostenibles.
També, cal destacar l’aprovació dels Principis Rectors d’Empresa i Drets Humans de les Nacions Unides (coneguts com a Principis de Ruggie), que consisteixen en 31 principis enfocats a implementar el marc de “Protecció, Respecte i Remediació” en la gestió dels impactes sobre els Drets Humans, i consideren a l’administració pública un actor clau no només en el seu vessant de protecció i remediació, sinó també pel que fa a les seves decisions de compra i contractació, entre d’altres. Són diverses les legislacions que es troben en fase de desenvolupament i que persegueixen incorporar a l’ordenament jurídic aspectes tan rellevants com la vulneració dels Drets Humans en les cadenes de subministrament de gran part dels productes i serveis que consumim avui dia. Aquest reconeixement internacional atorga a les iniciatives que ja existien en matèria de CPR, un paraigües estratègic, absent fins al moment, que consolida el discurs a favor del seu desenvolupament.
Així, la compra pública responsable deixa de ser una opció i esdevé una “obligatorietat” a mesura que anem aterrant en el territori. Al 2014, l’aprovació de les directives europees en contractació pública i la seva transposició a la Llei de Contractes del Sector Públic 9/2017 (LCSP) van esdevenir un punt d’inflexió molt significatiu en tot allò relacionat amb les noves possibilitats. La LCSP, en el seu article 1.3, indica el següent: “A tota contractació pública s’incorporarà de manera transversal i preceptiva criteris socials i mediambientals sempre i quan guardi relació amb l’objecte de contracte”, de manera que reconeix el cicle de vida del producte o servei com a part significativa de l’objecte del contracte. Es tracta d’un marc legal més favorable pel que fa a poder incloure consideracions de caràcter ètic, social i ambiental a la compra i la contractació pública, però és important saber que això, malgrat ser necessari, no és suficient. D’una banda, els recursos necessaris per a desplegar totes les possibilitats del marc legal són considerables, alhora que el compliment legal és de mínims, per la qual cosa és important que existeixi una voluntat política de modificar els processos existents si es vol aprofitar tot el potencial que el marc legal permet.
Entre el que és possible i la realitat
Imaginem que anem al mercat, anem a comprar els tomàquets, a la parada de sempre, amb la nostra bossa portada de casa, i fem un intercanvi de diners per uns tomàquets. Si aquell dia has canviat d’opinió i vols anar a una altra parada o decideixes comprar peres, no passa res. Fi de l’acció. Però, posem el cas del nostre Ajuntament: si vol anar a comprar tomàquets, el circuit pot arribar a ser molt més complex. Abans de poder decidir anar a comprar o no, haurà de publicar la seva intenció de la compra i aquesta haurà d’anar d’acord amb tota la normativa que l’empara i li permet fer-ho. No pot quedar a l’arbitrarietat de la necessitat immediata. Recordem, són els diners de totes el que es gasta i, per tant, ha de tenir una acció regulada i alhora transparent per poder rendir comptes de les seves accions. Potser si pensem en com hem modificat els nostres patrons de consum en relació als tomàquets, arran d’informar-nos sobre quins impactes ambientals implica el cultiu del mateix, i sobretot la seva distribució, de valorar que potser si comprem aquests tomàquets a certs establiments estarem afavorint un sistema de producció i distribució nociu pel nostre entorn, i de com assumim un compromís, podem imaginar que aquesta manera de consum té com a conseqüència una major rigidesa en el nostre consum. Sense anar més lluny, quan compro els tomàquets a al grup de de consum, ho he de planificar amb una setmana de marge (ja que només puc anar a buscar la comanda un cop a la setmana), i passen uns tres dies entre que els demano i els puc anar a buscar. Si em quedo sense tomàquets i vull respectar la meva normativa interna de compra, aleshores hauré d’esperar fins a la propera comanda. Aquest marc normatiu restringeix, doncs, les meves possibilitats a l’hora de satisfer les necessitats actuals i futures que tindré.
L’administració ha de rendir comptes de les seves accions i compres i per això és necessari un marc normatiu que ho reguli
Així doncs, davant d’un marc legal que beu en gran part d’un canvi de paradigma de les nostres actituds davant el consum, les administracions han hagut de reaccionar. Per què i com reaccionen?
Han reaccionat perquè resulta de vital importància incorporar les consideracions ambientals, socials i de bon govern a les compres públiques. Pel volum que representa de moviment de diners, per la capacitat que té de tracció del mercat, així com per evitar les externalitats negatives (evitar impactes negatius que després haurà d’assumir la pròpia administració pública, com per exemple accidents laborals o precarietat laboral).
L’elevat impacte potencial de la compra pública està relacionat en gran mesura amb els volums econòmics implicats. A escala europea, per exemple, es calcula que els organismes públics gasten al voltant del 14% del PIB en compra i contractació pública i que pot arribar a representar fins al 20% del PIB a nivell estatal. Aquest volum de diners, de forma directa, té una gran capacitat d’incidir en la manera de fer de les empreses de diferent naturalesa que vulguin optar per ser proveïdores de l’administració. Parlem de capacitat de tracció de l’administració: aquesta fixa unes regles de joc determinades que les empreses hauran de complir per tenir accés al mercat de la compra i la contractació pública. Si hi volen accedir, hauran de complir els criteris fixats. Aquest fet suposa un incentiu molt important, sense haver-hi una regulació específica. I de manera indirecta, afecta a tota la ciutadania, ja que al cap i la fi són productes i serveis vinculats a les polítiques públiques de l’administració d’una banda, i de l’altra, l’estàndard de mercat establert per la forma en què compra l’administració pública té capacitat per generalitzar-se entre la ciutadania, creant un efecte multiplicador.
¿Quin sentit tindria que els nostres diners públics, a través de la contractació pública, anessin a empreses que vulneren els DDHH, que realitzen operacions en paradisos fiscals, que a nivell local no tinguessin en compte les condicions laborals de les seves treballadores o que hi hagués de manera sistemàtica una discriminació per gènere? No només es tracta de raons d’incoherència a nivell ideològic per aquelles persones que practiquem el consum conscient, sinó que també es tracta d’eficiència econòmica, social i ambiental.
Si una acció de l’administració té impactes negatius, aquests no queden limitats a l’execució del contracte, sinó que poden esquitxar altres esferes. Posem el cas d’un contracte en què es requereix en mà d’obra, on es requereix molt personal. Si no es tenen en compte les seves condicions laborals, hi ha una alta probabilitat que sorgeixin problemes motivats pel malestar de la plantilla, convocatòria de vagues, baixes laborals per accidents, etc. En tots els casos, el resultat pot ser un servei de baixa qualitat i un impacte negatiu a nivell econòmic a l’haver d’assistir a les persones que hagin causat baixa laboral, en el servei sanitari entre d’altres coses. Per contra, si en aquest mateix contracte s’observen clàusules ètiques, ambientals i socials que persegueixin gestionar els impactes negatius reals i potencial, pot haver-hi un impacte global positiu. Clàusules com el manteniment de les condicions salarials durant tot el contracte, valorar l’estabilitat del personal, potenciar plantilles amb paritat de gènere o promoure la contractació de personal en risc d’exclusió social, entre d’altres. En aquest cas es pot millorar la qualitat del servei i contribuir a la reducció de situacions de desigualtat i caminar cap a la cohesió social. Si més no, el que sí que permetrà serà evitar que es generin aquests impactes negatius. Per tant, un mateix servei, prestat de manera diferent i en tots els casos respectant la normativa vigent, pot fer la diferència tant a nivell de consum conscient com d’eficiència social i econòmica. Tot sense deixar de banda una millora generalitzada de la transparència en els processos implicats.
Si nosaltres hem canviat el nostre consum, què passa a l’Administració?
Tenim al cap un canvi d’actitud vers al consum, no volem un simple tomàquet. Volem saber o com a mínim saber que tenim la possibilitat de saber si aquell tomàquet és de llavors modificades, si s’han fet servir pesticides, si s’han respectat els drets laborals de les persones treballadores o com ha estat la seva distribució fins a arribar a les nostres mans. En resum, seguir quina ha estat la cadena que ens ha fet arribar el tomàquet a les nostres mans, des de l’origen fins al punt que arriba a les nostres mans.
Per portar a la pràctica aquest canvi individual cap a les accions de consum de les administracions públiques, s’han posat a l’abast dels tècnics de l’administració i de la ciutadania un seguit d’eines per facilitar l’aplicació de criteris ambientals, socials i de bon govern. Des de la publicació de compromisos explícits o l’elaboració de procediments específics com guies i protocols de compra pública responsable, a la facilitació de dades públiques a la població.
Existeixen iniciatives que faciliten l’aplicació dels criteris ambientals, socials i de bon govern, com per exemple el portal Contrata Responsable, on es faciliten eines i es comparteixen bones pràctiques entre les diferents actores. El treball en xarxa resulta una eina molt potent, compartir experiències i bones pràctiques redueix en gran mesura la por al canvi, com per exemple la Xarxa de Municipis per l’Economia Social i Solidària (XMESS), que té un banc de recursos i bones pràctiques en compra pública sostenible. També existeixen estudis i jornades per promoure pràctiques que han resultat exitoses, com el recull d’aprenentatges i experiències inspiradores de la XMESS o l’anàlisi de casos sobre la inclusió d’aspectes ambientals, socials i de bon govern a la contractació pública elaborat per Setem i Opcions en col·laboració amb l’Ajuntament de Barcelona.
Com a resultat d’això trobem cada vegada més plecs que valoren directament o indirecta consideracions associades als impactes ambientals, socials i de bon govern dels productes i serveis contractats. Però això no és encara quelcom generalitzat i hi ha moltes dificultats associades a aquesta implementació. Tenir aquest marc favorable i un seguit d’instruments facilitadors no és suficient per a la implantació efectiva d’una CPR, existeixen resistències i frens per al seu desenvolupament que és important que coneguem per poder identificar aquells àmbits on poder incidir de forma directa i indirecta.
Cada vegada hi ha més plecs que valoren els impactes ambientals, socials i de bon govern, però no de forma generalitzada
La correcta aplicació de la normativa és complexa, el marc legal estableix uns mínims, però la seva aplicació efectiva pot arribar a ser molt diferent. D’aquesta manera, podem trobar bones pràctiques en matèria de contractació pública que s’han donat en una administració i en la qual no hi ha hagut cap problema. Aquesta bona experiència imaginària es podria replicar en un altre territori, però, durant el procés, s’ha impugnat per una altra entitat i es porta als tribunals, el procés queda parat judicialment. Els canvis en les actuacions porten resistències tant en l’àmbit individual com col·lectiu, i en el cas de les administracions suposa un fre molt important, perquè els canvis poden suposar la paralització de l’acció de l’administració (i imaginem, la paralització de certs serveis públics i les implicacions d’això).
Segur que ens ha passat quan hem anat a comprar tomàquets. Un dia arribes a la parada i compres els tomàquets de sempre, però la setmana següent veus que n’hi ha uns que fan al parc agrari de prop de casa i els compres. Els sopes amb companyia, els gaudeixes i et sents bé perquè el canvi i l’experiència viscuda ha valgut la pena. És tanta la il·lusió del canvi, que ho comentes amb una companya de la feina, li recomanes aquests nous tomàquets. I replica l’experiència, amb la diferència que quan arriba l’hora de sopar, es troba que la resta de les persones de la casa, troben el tomàquet massa verd, no els agrada el canvi.
Compra Pública Responsable: entre la resistència i palanca de canvi
Per reduir aquestes resistències al canvi, cal invertir en recursos a nivell de formació i de sensibilització del personal encarregat i assegurar que es disposen de les eines, mecanismes i coneixements suficients i necessaris per entomar la tasca. I també suposa més dedicació de temps per assegurar que ho estem fent correctament. Per exemple, com que hem incorporat noves consideracions a la decisió de compra, cal fer després un seguiment per garantir que s’estiguin complint els criteris ambientals, socials i ambientals que havíem definit.
Tanta és la inversió necessària per pal·liar la manca de recursos, que imagineu-vos que per garantir una bona compra de tomàquets heu de fer un pla anual de previsió dels tomàquets que us menjareu en un any, que després, per cada compra heu d’anar a tres botigues diferents per analitzar el grau d’adequació dels vostres criteris i que, per últim, quan ja heu escollit on comprar els tomàquets, heu d’assegurar de manera mensual que us estan servint els tomàquets amb les mateixes característiques i sense cap canvi respecte als originals.
Finalment, una altra barrera que ens toca de molt a prop és que sovint hi ha un grau d’incertesa i de desconeixement sobre nous atributs i prestacions que tenen els productes i serveis que actualment s’estan oferint per tot tipus d’organitzacions i entitats, especialment aquelles que promouen models de negoci diferents dels tradicionals. De nou, aquesta incertesa requereix recursos (temps i coneixement), alhora que necessita nous procediments als quals no estem acostumats (com les consultes de mercat). D’altra banda, és important que aquesta oferta cada vegada estigui més professionalitzada i aconsegueixi arribar a participar en l’àmbit de la compra i la contractació pública. La concurrència com a base per assegurar les millors condicions en la prestació dels béns i serveis contractats per a satisfer les necessitats públiques és vital en un entorn com aquest.
Podem donar voltes i voltes a les parades del mercat, podem demanar per indicacions que ens portin a les parades que tenen els millors tomàquets en relació qualitat/preu, però si no es coneix on són aquestes parades (ni quines dificultats tenen per aconseguir visibilitat dins el mercat), potser acabem comprant uns tomàquets d’una menor qualitat, o no detectem una nova varietat de tomàquet que per les seves prestacions i atributs generats a partir de la forma en què ha estat produïda, és capaç de generar impactes ambientals i socials positius.
Sense dubte, un canvi relacional i operatiu és necessari per a l’impuls d’una CPR, i això requereix recursos i un treball conjunt entre les diferents actores i sectors (polític, tècnic i jurídic) i també per part de la ciutadania. La informació i la transparència en tots els processos és de vital importància perquè les organitzacions de la societat civil i la ciutadania realitzem una tasca fiscalitzadora, de comprovar la manera en què s’inverteixen els nostres diners i, especialment, quins són els impactes ambientals socials i de bon govern implicats en els processos de compra i contractació pública.
Hi ha d’haver coherència entre els objectius de política pública i la gestió dels impactes derivats de les decisions de compra i contractació
El canvi de paradigma és significatiu perquè la contractació pública deixa de ser tractada com una eina enfocada a la resolució de necessitats específiques i ocupa el lloc que li correspon com a instrument de política estratègica per a l’assoliment de la sostenibilitat econòmica, social i ambiental. Aquesta consideració permet reconèixer que és necessària una coherència entre els objectius de política pública i la gestió dels impactes derivats de les decisions de compra i contractació. Si l’Administració desenvolupa polítiques de desenvolupament de l’agricultura local, quin sentit tindria que alhora fos indiferent a la compra de productes agrícoles en els seus serveis de menjadors? Aquestes dues accions poden aprofitar les sinergies sempre que vagin alineades i potenciar els impactes positius de les mateixes en el territori.
Ciutadania, tomàquets i compra pública responsable
Està clar, tenim un bon tomàquet entre les mans. La compra pública és també una eina de canvi social i està a les mans de totes fiscalitzar l’acció de l’administració perquè continuï la seva orientació cap a accions que siguin més sostenibles. Però, aquest tomàquet no el tenim només individualment, sinó que hi ha una gran quantitat d’iniciatives que actuen per poder promoure la compra pública responsable. I a nivell individual també tenim moltes eines al nostre abast.
Com a ciutadania podem consultar totes les entitats que tenen la capacitat de comprar béns i serveis i seguir tots els processos de licitació que s’estiguin duent a terme i la seva documentació. Per exemple, podeu consultar la Plataforma de serveis de Contractació Pública. I per què no? Podem informar-nos dels criteris ètics, ambientals i socials que es fan servir en els nostres municipis quan aquests han de comprar i contractar. Ser conscients dels serveis que ens ofereixen i pensar si estan alineats amb les nostres línies de consum individual i comunitari. Demanar la informació oberta i transparent. Perquè si som consumidores de tomàquets de proximitat i ecològics, després el menjador de les nostres escoles públiques pot ser que hi hagi tomàquets que no segueixen cap criteri, i això és indirectament el nostre consum i hauria d’anar alineat amb els nostres valors i actituds.
Existeixen diferents iniciatives col·lectives que ens ajuden a fer un seguiment de l’estat de la compra i contractació pública, algunes de les quals hem mencionat anteriorment. Donar suport a aquestes iniciatives, conèixer-les i entendre el paper que duen a terme pot ajudar-nos a identificar accions específiques, així com ajudar-nos a estructurar demandes i peticions específiques relacionades amb com volem que es gestionin les decisions de compra i contractació públiques.
Finalment, podem seguir el dia a dia de portals de transparència, com Civio, que és un portal que entre altres coses fa recerca sobre la contractació pública, de les seves irregularitats i detalls sobre el seu funcionament. O per exemple, iniciatives com les d’Open Contracting Parnership, que impulsa la contractació oberta, la divulgació i l’ús de la informació oberta, accessible i oportuna per les contractacions de les administracions i que els ciutadans i les empreses puguin participar i mostrar els resultats. Aquesta vessant fiscalitzadora i avaluadora resulta d’importància cabdal en moments de pandèmia com els actuals, per tal d’assegurar i incrementar la transparència en general i compensar, així, l’increment de riscos associats a l’escenari d’emergència. Una proposta molt interessant és la duta a terme per Portugal amb el seu portal de transparència amb esment especial a la situació actual de COVID-19.
Acabem amb la presentació en societat del tomàquet que tenim entre les mans. Darrere de la compra pública responsable, existeix burocràcia, però és necessària per evitar l’arbitrarietat de les accions de l’administració pública. I és més, no és només evitar decisions arbitràries, sinó que pel seu volum, pels seus impactes en la societat, la compra pública esdevé una política estratègica que forma part (inalienable) del cos de polítiques públiques, i també amb els nostres valors i actituds. Si les inèrcies i els costums són difícils de canviar a nivell individual, encara més, quan parlem de l’administració pública, ja que la voluntat no és suficient. Aquest tomàquet també és el nostre tomàquet.
