¿Qué es lo primero qué nos viene en mente cuando oímos “compra pública”?¿Y cuando oímos “compra pública responsable?” Un montón de papeleo, unaterrible burocracia, algo muy complicado, paralo que no tenemos energíaspara procesar y que no encontramos demasiado atractivo. Pero cuandoconseguimos hacer de tripas corazón y desnudar el concepto de toda la parteburocrática, cuando empiezas a rascar sobre esta superficie, resulta que lacompra pública es un aspecto clave para la transformación social.
Vamos por partes. Entendemos por compra pública el acuerdo entre un órgano o una entidad del sector público (poder adjudicador) y una persona física o jurídica (contratista), por el cual esta última se obliga a realizar una prestación, dar un servicio o entregar un bien a cambio de un precio. Y esto, en el fondo, no es tan diferente de cuando nosotros, individualmente, nos dirigimos a un comercio para comprar tomates. La Administración también tiene que comprar tomates, entre otras cosas, pero lo hace con el dinero público, y es por esta razón que la acción de consumo de la Administración queda regulada en un marco legal muy estricto, para asegurar un uso transparente y adecuado de los recursos públicos.
En los últimos años, han aparecido múltiples nomenclaturas para hacer referencia al hecho de que la compra y la contratación pública (como en otras dimensiones de la esfera del consumo) implica algo más que la satisfacción de una necesidad de aprovisionamiento: contratación pública socialmente responsable, compra verde, compra sostenible, compra pública y derechos humanos, etc. Independientemente del nombre que usemos, en el fondo de todas hay la necesidad de «incorporar criterios ambientales, sociales y de buen gobierno en las acciones de la Administración como consumidora de bienes y servicios», tal y como se recoge en el estudio realizado por Setem y Opcions.
La Compra Pública Responsable es aquella que integra aspectos sociales, éticos y ambientales en la contratación pública
Cuando vamos al comercio a comprar los tomates, conscientes de los impactos que tiene nuestra acción individual, mostramos prioridad por unos tomates respecto a otros: si realmente necesitamos comprar aquel tomate, si el tomate es de temporada, si es de proximidad, si es ecológico, de comercio justo, si hemos llevado una bolsita de tela, si están envasados, si han respetado los derechos laborales de las personas trabajadoras en el campo, etc. Del mismo modo, cuando la Administración quiere comprar o realizar una contratación, incorpora unas consideraciones y unos criterios, y también tendría que incorporar un procedimiento para evaluar los impactos positivos y negativos de sus acciones. Según la guía de Cláusulas Sociales, herramientas al Servicio de la inserción socio-laboral de REAS Esukadi, la compra pública responsable se puede definir como “aquella en que se integran los aspectos sociales, éticos y ambientales en los procesos y fases de la contratación pública. Esto permite tomar en consideración, sin perjuicio del precio y la calidad de la prestación, las características técnicas sociales, éticas y ambientales del producto o de la empresa proveedora a la hora de contratar bienes o servicios.”
¿Qué se puede hacer y qué no, en contratación pública?
Actualmente hay un marco legal y normativo más favorable, al mismo tiempo que ha habido desarrollos clave que favorecen la expansión de la CPR (sobre todo desde el punto de vista legal). A nivel internacional, hace poco más de 5 años se aprobaron los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (la Agenda 2030, promovida por Naciones Unidas y que deviene la hoja de ruta internacional para asegurar un desarrollo equilibrado con los impactos sistémicos del mismo). El objetivo 12 se centra en la producción y el consumo responsable. Y, en concreto en su meta 12.7, se recoge la necesidad de la promoción de prácticas de adquisición pública que sean sostenibles.
También, hay que destacar la aprobación de los Principios Rectores de Empresa y Derechos Humanos de las Naciones Unidas (conocidos como Principios de Ruggie), que consisten en 31 principios enfocados a implementar el marco de “Protección, Respeto y Remedio” en la gestión de los impactos sobre los Derechos Humanos, y consideran a la administración pública un actor clave no solo en su vertiente de protección y remedio, sino también en cuanto a sus decisiones de compra y contratación, entre otros. Son diversas las legislaciones que se encuentran en fase de desarrollo y que persiguen incorporar al ordenamiento jurídico aspectos tan relevantes como la vulneración de los Derechos Humanos en las cadenas de suministro de gran parte de los productos y servicios que consumimos hoy en día. Este reconocimiento internacional otorga a las iniciativas que ya existían en materia de CPR, un paraguas estratégico, ausente hasta el momento, que consolida el discurso a favor de su desarrollo.
Así, la compra pública responsable deja de ser una opción y se convierte en una “obligatoriedad” a medida que vamos palpando el territorio. En 2014, la aprobación de las directivas europeas en contratación pública y su transposición a la Ley de Contratos del Sector Público 9/2017 (LCSP) fueron un punto de inflexión muy significativo en todo aquello relacionado con las nuevas posibilidades. La LCSP, en su artículo 1.3, indica lo siguiente: “A toda contratación pública se incorporará de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre y cuando guarde relación con el objeto de contrato”, de forma que reconoce el ciclo de vida del producto o servicio como parte significativa del objeto del contrato. Se trata de un marco legal más favorable en cuanto a poder incluir consideraciones de carácter ético, social y ambiental en la compra y la contratación pública, pero es importante saber que esto, a pesar de ser necesario, no es suficiente. Por un lado, los recursos necesarios para desplegar todas las posibilidades del marco legal son considerables, a la vez que el cumplimiento legal es de mínimos, por lo cual es importante que exista una voluntad política de modificar los procesos existentes si se quiere aprovechar todo el potencial que el marco legal permite.
Entre lo que es posible y la realidad
Imaginemos que vamos al mercado a comprar los tomates, a la parada de siempre, con nuestra bolsa traída de casa, y hacemos un intercambio de dinero por unos tomates. Si aquel día has cambiado de opinión y quieres ir a otra parada o decides comprar peras, no pasa nada. Fin de la acción. Pero, pongamos el caso de nuestro Ayuntamiento: si quiere ir a comprar tomates, el circuito puede llegar a ser mucho más complejo. Antes de poder decidir ir a comprar o no, tendrá que publicar su intención de la compra y esta tendrá que ir de acuerdo con toda la normativa que lo ampara y le permite hacerlo. No puede quedar a la arbitrariedad de la necesidad inmediata. Recordemos, es el dinero de todas el que se gasta y, por lo tanto, tiene que tener una acción regulada y a la vez transparente para poder rendir cuentas de sus acciones.
Quizás si pensamos en cómo hemos modificado nuestros patrones de consumo en relación a los tomates, a raíz de informarnos sobre qué impactos ambientales implica el cultivo del mismo, y sobre todo su distribución, de valorar que quizás si compramos estos tomates a ciertos establecimientos estaremos favoreciendo un sistema de producción y distribución nocivo para nuestro entorno, y de cómo asumimos un compromiso, podemos imaginar que esta manera de consumo tiene como consecuencia una mayor rigidez en nuestro consumo. Sin ir más lejos, cuando compro los tomates al grupo de consumo, lo tengo que planificar con una semana de margen (puesto que solo puedo ir a buscar el pedido una vez a la semana), y pasan unos tres días entre que los pido y los puedo ir a buscar. Si me quedo sin tomates y quiero respetar mi normativa interna de compra, entonces tendré que esperar hasta el próximo pedido. Este marco normativo restringe, pues, mis posibilidades en la hora de satisfacer las necesidades actuales y futuras que tendré.
La administración tiene que rendir cuentas de sus acciones y compras y por eso es necesario un marco normativo que lo regule
Así pues, ante un marco legal que bebe en gran parte de un cambio de paradigma de nuestras actitudes ante el consumo, las administraciones han tenido que reaccionar. ¿Por qué y como reaccionan?
Han reaccionado porque resulta de vital importancia incorporar las consideraciones ambientales, sociales y de buen gobierno a las compras públicas. Por el volumen que representa de movimiento de dinero, por la capacidad que tiene de tracción del mercado, así como para evitar las externalidades negativas (evitar impactos negativos que después tendrá que asumir la propia administración pública, como por ejemplo accidentes laborales o precariedad laboral).
El elevado impacto potencial de la compra pública está relacionado en gran medida con los volúmenes económicos implicados. A escala europea, por ejemplo, se calcula que los organismos públicos gastan alrededor del 14% del PIB en compra y contratación pública y que puede llegar a representar hasta el 20% del PIB a nivel estatal. Este volumen de dinero, de forma directa, tiene una gran capacidad de incidir en la manera de hacer de las empresas de diferente naturaleza que quieran optar por ser proveedoras de la administración. Hablamos de capacidad de tracción de la administración: ésta fija unas reglas de juego determinadas que las empresas tendrán que cumplir para tener acceso al mercado de la compra y la contratación pública. Si quieren acceder, tendrán que cumplir los criterios fijados. Este hecho supone un incentivo muy importante, sin haber una regulación específica. Y de manera indirecta, afecta a toda la ciudadanía, puesto que al fin y al cabo son productos y servicios vinculados a las políticas públicas de la administración por un lado, y de la otra, el estándar de mercado establecido por la forma en que compra la administración pública tiene capacidad para generalizarse entre la ciudadanía, creando un efecto multiplicador.
¿Qué sentido tendría que nuestro dinero público, a través de la contratación pública, fueran a empresas que vulneran los DDHH, que realizan operaciones en paraísos fiscales, que a nivel local no tuvieran en cuenta las condiciones laborales de sus trabajadoras o que hubiera de manera sistemática una discriminación por género? No solo se trata de razones de incoherencia a nivel ideológico por aquellas personas que practicamos el consumo consciente, sino que también se trata de eficiencia económica, social y ambiental.
Si una acción de la administración tiene impactos negativos, éstos no quedan limitados a la ejecución del contrato, sino que pueden salpicar otras esferas. Pongamos el caso de un contrato en que se requiere mucha mano de obra, mucho personal. Si no se tienen en cuenta sus condiciones laborales, hay una alta probabilidad que surjan problemas motivados por el malestar de la plantilla, convocatoria de huelgas, bajas laborales por accidentes, etc. En todos los casos, el resultado puede ser un servicio de baja calidad y un impacto negativo a nivel económico al tener que asistir a las personas que hayan causado baja laboral, en el servicio sanitario entre otras cosas. Por el contrario, si en este mismo contrato se observan cláusulas éticas, ambientales y sociales que persigan gestionar los impactos negativos reales y potencial, puede haber un impacto global positivo. Cláusulas como el mantenimiento de las condiciones salariales durante todo el contrato, valorar la estabilidad del personal, potenciar plantillas con paridad de género o promover la contratación de personal en riesgo de exclusión social, entre otros. En este caso se puede mejorar la calidad del servicio y contribuir a la reducción de situaciones de desigualdad y caminar hacia la cohesión social. Al menos, lo que sí que permitirá será evitar que se generen estos impactos negativos. Por lo tanto, un mismo servicio, prestado de manera diferente y en todos los casos respetando la normativa vigente, puede hacer la diferencia tanto a nivel de consumo consciente como de eficiencia social y económica. Todo sin dejar de banda una mejora generalizada de la transparencia en los procesos implicados.
Si nosotras hemos cambiado nuestro consumo, ¿qué pasa con la Administración?
Tenemos en mente un cambio de actitud hacia el consumo, no queremos un simple tomate. Queremos saber o como mínimo saber que tenemos la posibilidad de saber si aquel tomate es de semilla modificadas, si se han usado pesticidas, si se han respetado los derechos laborales de las personas trabajadoras o cómo ha sido su distribución hasta llegar a nuestras manos. En resumen, seguir la cadena que nos ha hecho llegar el tomate a nuestras manos, de principio a fin.
Para llevar a la práctica este cambio individual hacia las acciones de consumo de las administraciones públicas, se han puesto al alcance de los técnicos de la administración y de la ciudadanía una serie de herramientas para facilitar la aplicación de criterios ambientales, sociales y de buen gobierno. Desde la publicación de compromisos explícitos o la elaboración de procedimientos específicos como guías y protocolos de compra pública responsable, a la facilitación de datos públicos a la población.
Existen iniciativas que facilitan la aplicación de los criterios ambientales, sociales y de buen gobierno, como por ejemplo el portal Contrata Responsable, donde se facilitan herramientas y se comparten buenas prácticas entre las diferentes actoras. El trabajo en red resulta una herramienta muy potente, compartir experiencias y buenas prácticas reduce en gran medida el miedo al cambio, como por ejemplo la Red de Municipios por la Economía Social y Solidaria de Cataluña (XMESS), que tiene un banco de recursos y buenas prácticas en compra pública sostenible. También existen estudios y jornadas para promover prácticas que han resultado exitosas, como la compilación de aprendizajes y experiencias inspiradoras de la XMESS o el análisis de casos sobre la inclusión de aspectos ambientales, sociales y de buen gobierno a la contratación pública elaborado por Setem y Opciones en colaboración con el Ayuntamiento de Barcelona.
Como resultado, encontramos cada vez más pliegos que valoran directa o indirectamente consideraciones asociadas en los impactos ambientales, sociales y de buen gobierno de los productos y servicios contratados. Pero esto no es todavía algo generalizado y hay muchas dificultades asociadas a esta implementación. Tener este marco favorable y una serie de instrumentos facilitadores no es suficiente para la implantación efectiva de una CPR, existen resistencias y frenos para su desarrollo que es importante que conozcamos para poder identificar aquellos ámbitos donde poder incidir de forma directa e indirecta.
Cada vez hay más pliegos que valoran los impactos ambientales, sociales y de buen gobierno, pero no de forma generalizada
La correcta aplicación de la normativa es compleja, el marco legal establece unos mínimos, pero su aplicación efectiva puede llegar a ser muy diferente. De este modo, podemos encontrar buenas prácticas en materia de contratación pública que se han dado en una administración y en la cual no ha habido ningún problema. Esta buena experiencia imaginaria se podría replicar en otro territorio, pero, durante el proceso se ha impugnado por otra entidad y se lleva a los tribunales, el proceso queda parado judicialmente. Los cambios en las actuaciones llevan resistencias tanto en el ámbito individual como colectivo, y en el caso de las administraciones supone un freno muy importante, porque los cambios pueden suponer la paralización de la acción de la administración (e imaginamos, la paralización de ciertos servicios públicos y las implicaciones de esto).
Seguro que nos ha pasado cuando hemos ido a comprar tomates. Un día llegas a la parada y compras los tomates de siempre, pero la semana siguiente ves que hay unos que hacen en el parque agrario de cerca de casa y los compras. Los cenas con compañía, los disfrutas y te sientes bien porque el cambio y la experiencia vivida ha merecido la pena. Es tanta la ilusión del cambio, que lo comentas con una compañera del trabajo, le recomiendas estos nuevos tomates. Y replica la experiencia, con la diferencia que cuando llega la hora de cena, se encuentra que el resto de las personas de la casa, encuentran el tomate demasiado verde, no les gusta el cambio.
Compra Pública Responsable: entre la resistencia y palanca de cambio
Para reducir estas resistencias al cambio, hay que invertir en recursos a nivel de formación y de sensibilización del personal encargado y asegurar que se disponen de las herramientas, mecanismos y conocimientos suficientes y necesarios para realizar la tarea. Y también supone más dedicación de tiempo para asegurar que lo estamos haciendo correctamente. Por ejemplo, dado que hemos incorporado nuevas consideraciones a la decisión de compra, hay que hacer después un seguimiento para garantizar que se estén cumpliendo los criterios ambientales, sociales y ambientales que habíamos definido.
Tanta es la inversión necesaria para paliar la carencia de recursos, que imaginaos que para garantizar una buena compra de tomates tenéis que hacer un plan anual de previsión de los tomates que os comeréis en un año, que después, por cada compra tenéis que ir a tres tiendas diferentes para analizar el grado de adecuación de vuestros criterios y que, por último, cuando ya habéis escogido donde comprar los tomates, tenéis que asegurar de manera mensual que os están sirviendo los tomates con las mismas características y sin ningún cambio respecto a los originales.
Finalmente, otra barrera que nos toca muy de cerca es que a menudo hay un grado de incertidumbre y de desconocimiento sobre nuevos atributos y prestaciones que tienen los productos y servicios que actualmente se están ofreciendo por todo tipos de organizaciones y entidades, especialmente aquellas que promueven modelos de negocio diferentes de los tradicionales. De nuevo, esta incertidumbre requiere recursos (tiempos y conocimiento), a la vez que necesita nuevos procedimientos a los cuales no estamos acostumbrados (como las consultas de mercado). Por otro lado, es importante que esta oferta cada vez esté más profesionalizada y consiga llegar a participar en el ámbito de la compra y la contratación pública. La concurrencia como base para asegurar las mejores condiciones en la prestación de los bienes y servicios contratados para satisfacer las necesidades públicas es vital en un entorno como este.
Podemos dar vueltas y vueltas a las paradas del mercado, podemos pedir por indicaciones que nos lleven a las paradas que tienen los mejores tomates en relación calidad/precio, pero si se desconoce donde están estas paradas (ni qué dificultades tienen para conseguir visibilidad dentro del mercado), quizás acabamos comprando unos tomates de una menor calidad, o no detectamos una nueva variedad de tomate que por sus prestaciones y atributos generados a partir de la forma en que ha sido producida, es capaz de generar impactos ambientales y sociales positivos.
Sin duda, un cambio relacional y operativo es necesario para el impulso de una CPR, y esto requiere recursos y un trabajo conjunto entre los diferentes agentes y sectores (político, técnico y jurídico) y también por parte de la ciudadanía. La información y la transparencia en todos los procesos es de vital importancia para que las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía realizamos una tarea fiscalizadora, de comprobar la manera en que se invierte nuestro dinero y ,especialmente, cuáles son los impactos ambientales sociales y de buen gobierno implicados en los procesos de compra y contratación pública.
Tiene que haber coherencia entre los objetivos de política pública y la gestión de los impactos derivados de les decisiones de compra y contrata
El cambio de paradigma es significativo porque la contratación pública deja de ser tratada como una herramienta enfocada a la resolución de necesidades específicas y ocupa el lugar que le corresponde como instrumento de política estratégica para el logro de la sostenibilidad económica, social y ambiental. Esta consideración permite reconocer que es necesaria una coherencia entre los objetivos de política pública y la gestión de los impactos derivados de las decisiones de compra y contratación. Si la Administración desarrolla políticas de apoyo a la agricultura local, ¿qué sentido tendría que a la vez fuera indiferente a la compra de productos agrícolas en sus servicios de comedores? Estas dos acciones pueden aprovechar las sinergias siempre que vayan alineadas y potenciar los impactos positivos de las mismas en el territorio.
Ciudadanía, tomates y compra pública responsable
Está claro, tenemos un buen tomate entre las manos. La compra pública es también una herramienta de cambio social y está en manos de todas fiscalizar la acción de la administración para que continúe su orientación hacia acciones que sean más sostenibles. Pero este tomate no lo tenemos solo individualmente, sino que hay una gran cantidad de iniciativas que actúan para poder promover la compra pública responsable. Y a nivel individual también tenemos muchas herramientas a nuestro alcance.
Como ciudadanía podemos consultar todas las entidades que tienen la capacidad de comprar bienes y servicios y seguir todos los procesos de licitación que se estén llevando a cabo y su documentación. Por ejemplo, podéis consultar la Plataforma de servicios de Contratación Pública. ¿Y por qué no? Podemos informarnos de los criterios éticos, ambientales y sociales que se usan en nuestros municipios cuando éstos tienen que comprar y contratar. Ser conscientes de los servicios que nos ofrecen y pensar si están alineados con nuestras líneas de consumo individual y comunitario. Pedir la información abierta y transparente. Porque si somos consumidoras de tomates de proximidad y ecológicos, después el comedor de nuestras escuelas públicas puede ser que haya tomates que no siguen ningún criterio, y esto es indirectamente nuestro consumo y tendría que ir alineado con nuestros valores y actitudes.
Existen diferentes iniciativas colectivas que nos ayudan a hacer un seguimiento del estado de la compra y contratación pública, algunas de las cuales hemos mencionado anteriormente. Apoyar a estas iniciativas, conocerlas y entender el papel que llevan a cabo puede ayudarnos a identificar acciones específicas, así como ayudarnos a estructurar demandas y peticiones específicas relacionadas con cómo queremos que se gestionen las decisiones de compra y contratación públicas.
Finalmente, podemos seguir el día a día de portales de transparencia, como Civio, que es un portal que entre otras cosas hace investigación sobre la contratación pública, de sus irregularidades y detalles sobre su funcionamiento. O por ejemplo, iniciativas como las de Open Contracting Parnership, que impulsa la contratación abierta, la divulgación y el uso de la información abierta, accesible y oportuna para las contrataciones de las administraciones y que los ciudadanos y las empresas puedan participar y mostrar los resultados. Esta vertiente fiscalizadora y evaluadora resulta de importancia capital en momentos de pandemia como los actuales, para asegurar e incrementar la transparencia en general y compensar, así, el incremento de riesgos asociados al escenario de emergencia. Una propuesta muy interesante es la llevada a cabo por Portugal con su portal de transparencia con mención especial a la situación actual de COVID-19.
Finalizamos la presentación en sociedad del tomate que tenemos entre las manos. Detrás de la compra pública responsable, existe burocracia, pero es necesaria para evitar la arbitrariedad de las acciones de la administración pública. Y es más, no es solo evitar decisiones arbitrarias, sino que por su volumen, por sus impactos en la sociedad, la compra pública representa una política estratégica que forma parte (inalienable) del cuerpo de políticas públicas, y también con nuestros valores y actitudes. Si las inercias y las costumbres son difíciles de cambiar a nivel individual, todavía más, cuando hablamos de la administración pública, puesto que la voluntad no es suficiente. Este tomate también es nuestro tomate.
